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La prospective, une « indiscipline intellectuelle » au service de l’action publique locale
Marion Boulanger

La crise sanitaire, le déconfinement progressif opéré depuis le 11 mai 2020 et l’entre-deux tour interminable que nous venons de vivre nous invite à tirer les enseignements clés de cette période et ainsi de permettre le rebond collectif des organisations publiques, notamment dans le cadre des nouveaux mandats qui s’installent progressivement. Ne serait-ce pas le moment idéal pour questionner les process habituels de la mise en action des pouvoirs publics ?

Un questionnement que nous envisageons par le prisme de la prospective, afin de d’abandonner, au moins partiellement, une vision planificatrice et prescriptive de l’action publique locale au profit d’une réflexion partagée et collective sur les avenirs possibles : ceux que l’on souhaite, ceux auxquels il nous faut se préparer, ceux que l’on veut éviter, ceux que l’on veut permettre…

Qu’est-ce que la prospective, et comment s’en emparer ?

Définir la prospective peut s’avérer être un exercice périlleux, tant ses approches sont multiples et ses traductions opérationnelles diverses. Une première approche, la plus facile à appréhender, serait celle de l’exclusion – c’est-à-dire « tout de ce qu’elle n’est pas » :

  • Elle n’est pas une démarche de planification. La planification fixe d’emblée un objectif final et propose d’adapter les moyens aux fins prévues.
  • Elle n’est pas une démarche de prévision. Faire des prévisions, c’est considérer l’environnement comme étant prévisible et non complexe, permettant donc des anticipations déductives.
  • Elle n’est pas une démarche d’évaluation de politiques publiques. L’évaluation a pour but de déterminer dans quelle mesure une politique publique a atteint ses objectifs.

La clé de la définition de la prospective réside dans la posture méthodologique adoptée :

  • La posture proactive – le stratège : il s’agit de l’approche la plus volontariste. Le stratège cherche à provoquer les changements futurs souhaités par des actions dans le temps présent (l’innovation, l’expérimentation…). Il s’agit de se poser la question suivante : « Quelles sont les actions stratégiques qu’il faut que je mette en place dès maintenant pour créer le futur que je désire ? »
  • La posture préactive – l’assureur : cette posture suppose d’identifier les évolutions sur lesquelles je n’aurai pas de prise, les changements prévisibles, et ainsi d’établir comment je peux m’adapter et en tirer parti.
  • La posture réactive – le pompier : la posture réactive vise à engager l’action au moment où le changement se produit, elle nécessite donc d’avoir fortement investi les méthodes et les outils de mesure, de consultation, et de participation, afin d’être prêt le jour J. Il s’agit ici de la seule posture qui ne va pas vers l’avenir, mais le « réceptionne ».

Paradigme de l’incertitude et de la complexité, la prospective est avant tout une démarche de vision large et ouverte. Comme nous avons pu le voir, sur la base d’une posture pré ou pro active, elle rend possible la considération – en plusieurs temps méthodologiques – de futurs possibles, souhaitables et non-souhaitables et ainsi, incite à la prise de décision dans le temps présent.

Quelle pertinence de l’approche prospectiviste pour le secteur public local ?

La crise que nous avons vécue a notamment mis en lumière les limites d’une approche de la décision politique réifiée, périmétrée par les découpages et les prérogatives institutionnelles préétablies. Nous tentons ici d’apporter quelques éclairages opérationnels sur trois champs d’action pour lesquels nous encourageons les décideurs publics à se saisir sérieusement de la méthode prospectiviste.

             L’approche territoriale

Nous constatons dans un premier temps l’impact de la crise sur les démarches planificatrices engagées par les collectivités, rendues inopérantes par tant d’incertitude non envisagée à priori. Que ce soit à court terme avec des Plans de Reprise d’Activités qu’il faut en fait revoir toutes les semaines ; à moyen terme sur des planification des actions et des mises en priorités par l’approche budgétaire qui ne tient plus dans ce contexte, ou encore à long terme sur des projets de territoires et logiques d’aménagement longues remises en cause dans leur objectif et leurs modalités de formalisation descendantes et prescriptives.

Si les différents documents d’aménagement de type SRADDET, SCoT, PLUI, PCAET, ont indirectement participé à une certaine forme de réflexion prospective dans notre pays, ils ne sont pas réellement dotés d’une posture pré ou pro active qui préférait par exemple l’approche de l’avenir d’un territoire selon des scénariis d’évolution démographique, de transformation des mobilités ou d’enjeux de relocalisation… tout en intégrant les préconisations d’études d’impact rendues plus contraignantes dans leur formalisation juridique.

A travers cette perspective, pourraient être mis à disposition du décideur local :

  • Des éléments de diagnostic incarnés et une approche du territoire en « dynamiques »
  • Des instruments de veille visant à identifier les « signaux faibles », les « tendances » et ainsi permettre d’orienter les choix
  • Une boîte à idées permettant le débat périodique d’une vision élargie de l’avenir

Si l’utilisation actuelle de la prospective dans le domaine territorial n’en est pas moins pertinente sa capacité stratégique reste inutilisée et ne confère pas de réelle capacité de prise de décision dans le présent aux acteurs publics qui la mobilisent, si ce n’est la capacité de réagir au changement à l’instant même où il se présente.

L’approche organisationnelle

La crise sanitaire a bouleversé nos méthodes de travail en précipitant de nombreuses organisations dans le recours au télétravail afin de garantir une relative continuité. Relative car dégradée et mise à mal par les enjeux de la fracture numérique qui nous pousse au constat suivant : de nombreux chantiers internes aux collectivités locales sont à engager dès maintenant, en mobilisant l’apparition de certaines tendances et autres signaux faibles autour des modalités de travail. L’exemple du recours au télétravail, si disparate dans la fonction publique, parle de lui-même.

La pratique du télétravail est loin d’être systématisée au sein du secteur public, et ce malgré un franc succès de son recours dans le secteur privé. L’explication de cette différence organisationnelle ne se trouve pas seulement dans la nature de l’outil numérique, qui suggère en lui-même une appropriation différenciée de tout un chacun, mais aussi dans la posture réactive des collectivités locales qui « réceptionnent » le changement au moment où il s’impose à elles.

Toutefois les acteurs du secteur public possèdent une réelle capacité d’action, notamment via l’accès au domaine législatif permettant de changer lesdites normes. Il serait donc faux de considérer que le secteur public n’a pas accès à cette ressource stratégique : la nature même de l’exercice politique appelle à l’utilisation de la méthode prospectiviste.

Dès lors, on pourrait imaginer la production annuelle et réactualisée d’un document organisationnel de référence énonçant les tendances lourdes et émergentes à un horizon temporel défini collectivement. Ainsi, la prospective aiderait à la définition de grandes orientations d’organisation mais serait aussi un outil de pilotage managérial : le travail collectif étant indissociable de la pensée prospectiviste, il reviendrait alors aux managers d’animer la confrontation collective des approches du travail au sein de sa collectivité, à la lumière de tendances globales pré-identifiées. Un détour par des processus d’expérimentations à une échelle pertinente permettrait l’ajustement du scénario organisationnel retenu avant son application généralisée. Une expérimentation qui se doit d’être guidée par deux indicateurs : la pertinence et l’opérationnalité des processus.

L’approche RH

L’absence d’approche prospectiviste au sein même des collectivités les pousse à s’enfermer dans des choix de gestion des ressources humaines ne questionnant pas les tendances de fond, plus globales, et les potentielles ruptures qui peuvent en découler.

La posture pré et pro active invitent alors à appréhender les spécificités de situation RH d’une collectivité donnée, par exemple à travers une méthodologie de cartographie des effectifs et de la masse salariale. A nouveau, cela invite à tirer les tendances et identifier les enjeux clés des masses salariales. Le recours à un outil prospectif dans le domaine des RH supposerait notamment de :

  • Scénariser les perspectives d’évolutions des effectifs à 5 ans en prenant en compte plusieurs variables impactantes : effet du vieillissement et usure professionnelle, départs en retraites, mobilités…
  • Mettre en corrélation le nombre d’agents, le nombre d’ETP réels et le taux d’absentéisme afin d’objectiver la capacité opérationnelle de chaque service.
  • Modéliser les coûts RH actuels et futur en fonction des scénariis testés.

Adjoindre une posture prospectiviste à la GRH d’une collectivité permet de qualifier les effectifs et de cartographier la masse salariale visible par politique publique, et ce afin d’identifier les enjeux RH clés des 5 prochaines années. Il s’agit de développer l’autonomie des collectivités en anticipant l’émergence de nouveaux métiers, de nouveaux besoins et de nouveaux services.

En effet, l’approche prospectiviste permet de penser l’avenir des métiers et des compétences notamment, afin de sortir de la sempiternelle projection des effectifs dont les seuls indicateurs restent ceux des départs à venir et des possibilités de remplacement, souvent à l’identique poste pour poste. En envisageant les évolutions du monde du travail de manière globale – recours à l’outil numérique, démocratisation du télétravail, recrutement par compétence et identification des soft skills … – on se permet « d’agir local » : quels sont les métiers de demain dans ma collectivité ? Comment faire évoluer les fiches de poste en regard aux évolutions du travail et des compétences ? Comment se préparer à l’inévitable hégémonie du numérique ?

Ces divers questionnements, que certains pourraient qualifier de fantasques jouent néanmoins le rôle « d’amortisseurs » face à des changements parfois violents. La force de l’impact de la crise du COVID-19 invite les décideurs publics à se saisir de l’opportunité stratégique et opérationnelle qu’offrirait un changement de posture face à l’avenir. En s’ouvrant ainsi à l’incertitude et à la complexité, les décideurs publics peuvent être les chefs de file d’une révolution méthodologique permettant aux décisions de gagner en pertinence au regard des fortes évolutions, souhaitables et non souhaitables, auxquelles notre société et nos territoires sont désormais soumis.

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